El Congreso de la Nación aprobó el Código Aduanero del MERCOSUR

Por Nicolás Martín Cassanello 

El pasado miércoles 21 de Noviembre la Cámara de Diputados de la Nación convirtió en ley el proyecto PE 118/2012 que incorpora a nuestro ordenamiento jurídico el Código Aduanero del MERCOSUR (CAM). 

El texto definitivo aprobado en forma unánime por diputados y senadores establece: 

Artículo 1º- Incorpórase al ordenamiento jurídico nacional el Código Aduanero del Mercosur aprobado por el Consejo del Mercado Común mediante la Decisión Nº 27 del 2 de agosto de 2010, que consta de ciento ochenta y un (181) artículos, cuya fotocopia autenticada en idioma español forma parte de la presente ley. 
Art. 2º- La normativa a que se refiere el artículo 1º entrará en vigor una vez que la misma haya sido internalizada por todos los Estados Partes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 del Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del Mercosur –Protocolo de Ouro Preto- suscripto entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, en la ciudad de Ouro Preto, República Federativa del Brasil, el 17 de diciembre de 1994, aprobado por la ley 24.560. 
Art. 3°- Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. 
DADA EN LA SALA DE SESIONES DEL CONGRESO ARGENTINO, EN BUENOS AIRES, A LOS VEINTIUN DIAS DEL MES DE NOVIEMBRE DEL AÑO DOS MIL DOCE. 

Cabe señalar que la aprobación del Congreso no se traduce en la vigencia inmediata del código mercosureño ya que, conforme al artículo 78 y concordantes de nuestra Carta Magna, resulta necesaria la promulgación de la norma por parte del Poder Ejecutivo y su posterior publicación.
Luego, el artículo 40 del Protocolo de Ouro Preto exige que estas circunstancias sean comunicadas a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR. Una vez que todos los Estados Partes hubieran aprobado el CAM, la Secretaría Administrativa informará de ello a cada Estados parte, y finalmente 30 días después de efectuada esta comunicación, la norma entrará en vigor simultáneamente en los Estados Partes. 

La internalización del CAM por parte de la Argentina constituye, sin dudas, un acontecimiento trascendente desde el punto de vista jurídico, político e institucional; un evento que merece un tratamiento que excede largamente el objeto de estas líneas.
Sin perjuicio de ello consideramos que, desde un estricto punto de vista técnico-legislativo, el Código Aduanero MERCOSUR lamentablemente nos devuelve a tiempos precámbricos anteriores a la sanción de nuestro Digesto Aduanero de 1981. 

Esta no es precisamente la opinión del titular de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), Ricardo Echegaray. En declaraciones levantadas por la Gacetilla de Prensa 3425 del organismo recaudador, el funcionario sostuvo que: 

• “La aprobación del código permitirá superar la etapa de zona de libre comercio y avanzar en el camino hacia la Unión Aduanera. Esto nos fortalece para negociar con otros bloques económicos”. 
• “Permitirá fortalecer la posición del bloque regional en las negociaciones comerciales con otros bloques o países, en particular con la Unión Europea”. 
•  “Es un ‘código marco’, que viene a definir y disciplinar los principales institutos que regulan la materia aduanera y de esa manera crear las condiciones para avanzar en la integración de las Aduanas al robustecer su seguridad jurídica”. 
• “El mismo CAM puntualiza, en su artículo 1º, que se aplica la legislación supletoria (que es la legislación aduanera de cada Estado Parte y las normas complementarias) sobre aquellos aspectos del comercio exterior que no han sigo regulados”. 
• “La norma brinda seguridad y previsibilidad jurídica, y va contribuir positivamente al crecimiento económico del país” y agregó que “la AFIP a través de la Aduana argentina tomó un rol fundamental en las políticas económicas de desarrollo con inclusión social produciendo un cambio de paradigma: pasamos de una aduana aislada y sin protagonismo a una aduana con presencia y comprometida con la integración regional, que ejerce las facultades de control que le fueron asignadas y que protege el interés público nacional y regional”. 

Aún reconociendo que el Dr. Echegaray cuenta con extensa experiencia en el ámbito aduanero y sólida formación académica, nos permitimos discrepar con las manifestaciones apuntadas, por cuanto:

• Es cierto que la adopción de un Código Aduanero Común constituye un elemento necesario para la constitución de una Unión Aduanera. Pero de nada sirve la fijación de un marco legal si luego resulta ignorado por las autoridades públicas que establecen multiplicidad de institutos de discutible naturaleza y controvertida aplicación, como las Declaraciones Juradas Automáticas de Importación, las Licencias No Automáticas de importación conocidas como Certificados de Importación, o las medidas restrictivas de hecho, o la necesidad de compensar o sustituir importaciones sin el debido respaldo normativo. 
• Precisamente, entendemos que a la hora de negociar con otros bloques económicos o países, los principales puntos de roce se encuentran en esa clase de medidas, antes que en la falta de un Código Aduanero comunitario. 
• La caracterización de un Código como “ley marco” constituye una suerte de oxímoron. Un código es, por definición, el tratamiento ordenado, sistematizado, completo y unitario de normas y principios jurídicos relativos a determinados hechos o relaciones jurídicas. Por el contrario, un “código marco” es incompleto, necesita de otras normas que lo completen, normas cuyo contenido se desconoce, al igual que el organismo encargado de su redacción, el procedimiento recursivo para peticionar a las autoridades, entre otros aspectos. 
• En efecto, esta falta de certeza apoyada en unas 50 delegaciones normativas, ubica al Código Marco en contradicción con la pregonada “seguridad y previsibilidad jurídica” anhelada por el titular de la AFIP. 

En conclusión, aunque pleno de buenas intenciones, el flamante digesto comunitario representa una transición hacia atrás: desde el plexo normativo nacional de 1191 artículos, armónico, estable y completo hacia una legislación de bolsillo de 171 preceptos, que delega buena parte de su contenido medular en organismos fuertemente expuestos (por acción u omisión) a los vaivenes políticos y coyunturales del momento, en donde las necesidades políticas de exhibir unidad legislativa se ha traducido en fuertes concesiones de orden técnico legislativo.

Recursos limitados.

por Nicolás Martín Cassanello

ARTICULO 76. — Sustitúyese el importe de pesos dos mil quinientos ($ 2.500) mencionado en los incisos a), b), c) y d) del apartado 1 del artículo 1.025 del Código Aduanero (ley 22.415 y sus modificaciones), por el de pesos veinticinco mil ($ 25.000). 

El artículo transcripto forma parte de la recientemente promulgada Ley de Presupuesto para el ejercicio 2013, aprobada por el Congreso de la Nación mediante Ley 26784 (B.O. 5/11/2012). La entrada en vigencia de la norma se produjo el 15/11/2012, esto es ocho días siguientes a su publicación, conforme lo reglado por Artículo 2 del Código Civil.

Un “presupuesto” es, en términos coloquiales, una estimación previa de gastos y recursos que demanda la realización de una actividad. 
Con algo más de rigor, la doctrina ha definido al Presupuesto como “un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos últimos para un período futuro determinado, que generalmente es de un año” (VILLEGAS Héctor B., Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, Ed. Depalma, 2001, 7ma. Edición, Tomo Único, p. 789)

No tenemos intención de inmiscuirnos en el áspero y caduco debate acerca de la naturaleza jurídica de la Ley de Presupuesto: ¿es apenas una ley formal que se limita a fijar gastos y prever ingresos?, o ¿es una ley plena, perfecta, al igual que el resto de las leyes materiales dictadas por el Congreso? 
Los hechos demuestran que esta discusión, tal vez enriquecedora desde el punto de vista jurídico, ha sido zanjada hace tiempo por el poder político que reiteradamente ha aprovechado la ocasión para introducir modificaciones sustanciales al ordenamiento jurídico. 

En lo que aquí nos interesa, la Ley 26784 aumentó de 2500 a 25000 pesos el importe mínimo para recurrir en apelación al Tribunal Fiscal de la Nación (TFN) contra las resoluciones del administrador en los procedimientos de impugnación, repetición y para las infracciones aduaneras. A continuación transcribimos el artículo 1025 del Código Aduanero con las modificaciones sancionadas: 

ARTICULO 1025. – 1. Corresponderá conocer y decidir al Tribunal Fiscal de la Nación, creado por la ley 15.265: 
a) de los recursos de apelación contra las resoluciones del administrador en el procedimiento de impugnación, con excepción de los supuestos previstos en el artículo 1053, inciso f). La apelación sólo procederá cuando el importe controvertido excediere de PESOS VEINTICINCO MIL ($25.000); 
b) de los recursos de apelación contra las resoluciones del administrador en el procedimiento para las infracciones, cuando la condena implicare un importe que excediere de PESOS VEINTICINCO MIL ($25.000); 
c) de los recursos de apelación contra las resoluciones del administrador en el procedimiento de repetición, cuando se reclamare un importe que excediere de PESOS VEINTICINCO MIL ($25.000); 
d) de los recursos por retardo en el dictado de la resolución definitiva que correspondiere en los procedimientos de impugnación, de repetición y para las infracciones, cuando los importes controvertidos o reclamados y/o la imputación infraccional excedieren y/o implicare un importe que excediere de PESOS VEINTICINCO MIL ($25.000). 

Este incremento abrupto y desmedido del mil por ciento significa, en los hechos, que las resoluciones aduaneras inferiores a 25 mil pesos sólo podrán ser revisadas por la justicia federal, en la medida en que superen el mínimo de $2000 que fija el artículo 1024 del Código Aduanero. 
Todo parece indicar que el legislador ha cerrado drásticamente una puerta para los importadores, exportadores, despachantes y otros sujetos que sostengan controversias por importes inferiores a los 25 mil pesos. 

¿Game over? En absoluto. 
Considerando que estos límites monetarios constituyen un verdadero obstáculo a la tutela judicial efectivo, es factible solicitar se declare la inconstitucionalidad de los mismos (conf. Artículos 17, 18, 109 C.N.; Convención Interamericana de Derechos Humanos, art. 8°, numeral 2, h). 
En este sentido, tiene dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos 310:2159 que “lo dispuesto por el artículo 1024 del Código Aduanero en cuanto impide el control judicial de las resoluciones definitivas dictadas en materia de infracciones aduaneras cuando la sanción aplicada sea inferior al monto allí establecido, resulta contrario a la garantía del artículo 18 de la Constitución Nacional, la que, si bien no requiere multiplicidad de instancias, debe entenderse con el alcance de exigir, al menos, una instancia judicial siempre que estén en juego derechos, relaciones e intereses como los que son objeto del sublite, los que de ningún modo pueden ser totalmente sustraídos al conocimiento de los jueces ordinarios sin agravio constitucional reparable por la vía del artículo 14 de la Ley 48”. 

Estas consideraciones referidas sobre el artículo 1024 también pueden ser extendidas al artículo 76 de la Ley 26784 modificatorio del artículo 1025 del digesto aduanero, sin perjuicio de que en el seno del Tribunal Fiscal de la Nación (*) se sostuvo que: 
“Pese a que el CA no contempla el recurso de reconsideración (…) en el supuesto que se analiza, podría estimarse que los interesados cuentan con la posibilidad de deducir el recurso de reconsideración del art. 84 del DR de la LPA -dentro del plazo de 10 días de notificada la resolución que rechaza la impugnación por montos iguales o inferiores a $ 2.500- y el recurso jerárquico de los arts. 88, 89, 90, 93 y concordantes del DR de la LPA., como paso previo para la demanda judicial, a fin de agotar la vía administrativa. 
La Corte Suprema ha sostenido que las normas jurídicas deben ser interpretadas siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto (doctr. de Fallos, 296:372; 297:142; 300:1080) y que la primera fuente de interpretación de la ley es su letra (Fallos, 299:167 y 304:1820). Pero a ello cabe agregar que la hermenéutica de la ley no se agota con la remisión a su texto, sino que debe indagarse también lo que ella dice jurídicamente, dando pleno efecto a la intención del legislador, computando la totalidad de sus preceptos de manera que armonicen con el ordenamiento jurídico restante y con los principios y garantías de la Constitución nacional (Fallos, 304:937). Conviene recordar que, a partir del precedente de “Fernández Arias, Elena” (Fallos, 247:646), la jurisprudencia de la Corte Suprema ha sido conteste en admitir la validez constitucional de órganos jurisdiccionales administrativos estables, esto es, creados fuera del marco del Poder Judicial, siempre que la actividad de esos órganos -entre otras condiciones- esté sometida a limitaciones que no es lícito transgredir, especialmente la que obliga a que sus pronunciamientos queden sujetos a control judicial posterior suficiente (doctrina de Fallos, 247:646; 253:485; 278:287 y muchos otros; en sentido análogo, Cám. Nac. Cont.-Adm. Fed. Cap., Sala 1, “De la Fuente, Gabriel”, del 28/12/79; Sala 4, “Fox Film de la Argentina S.A.”, del 26/12/80). 
En Fallos, 205:17 y 245:351, la Corte aclaró que control judicial suficiente significa: a) reconocimiento a los litigantes del derecho de interponer recursos ante los jueces ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales acerca de los hechos y el derecho controvertidos, salvo en los supuestos en que habiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa privándose voluntariamente de la judicial. Con arreglo a estos principios jurisprudenciales debe reconocerse la posibilidad de ocurrir a la vía judicial a quien sea afectado por el dictado de una resolución definitiva que recaiga en materia de impugnación, o por el retardo en dictarla, siendo el monto controvertido igual o inferior a $ 2.500 (NdR: actualmente son $ 25.000). Para montos que sean superiores a esta cifra es exclusivamente competente el TFN (art. 1132, ap. 2 del CA), sin que el ordenamiento jurídico prevea expresamente remedios procesales para montos inferiores, con el agravante de que –como lo expresé supra-, según los arts. 1139 y 1183 del CA, las resoluciones que recaen en el procedimiento de impugnación, una vez firmes, pasan en autoridad de cosa juzgada, lo cual impide un nuevo pronunciamiento sobre los hechos que fueron objeto de las actuaciones. La interpretación que postulo –a mi juicio- parece conciliarse con el principio de defensa en juicio garantizado por el art. 18 de la Constitución Nacional y los tratados internacionales (vgr., art. 8 ap. 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos y art. 14 ap. 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), que tienen jerarquía constitucional a tenor del art. 75 inc. 22 de la CN. Por último, el reencuadre que propongo se basa en la aplicación del principio del informalismo a favor del administrado -conf. arts. 1º inc e), 7, y 5º de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, ordenamiento éste de aplicación supletoria en la materia a tenor del decreto 722/96 (art. 2°), y del art. 1017 del C.A.-; no cobra relevancia en este aspecto que la apelante no lo hubiera solicitado expresamente, por tratarse de disposiciones que hacen a los derechos de los litigantes de obtener una resolución fundada a sus peticiones. A mayor abundamiento, señalo que (como lo noté en Derecho Tributario, t. II, p. 275, 3ª edición, LexisNexis, Buenos Aires, 2006 —en igual sentido, t. II, 148, 1ª edición, Depalma, Buenos Aires, así como en la p. 183 de la 2ª edición de 2000—), con distintos fundamentos, diferentes salas de la Cám. Nac. Cont.-Adm. Fed. Cap. confirmaron la decisión del Tribunal Fiscal de la Nación de remitir las actuaciones a la DGI ante una declaración de incompetencia de aquél (Sala 1, “Laboratorio Charly Color S.A.”, del 1/9/92; Sala 2, “Grandes Pinturerías del Centro S.A.”, del 6/4/93; Sala 3, “Ríos, Juan Carlos”, del 6/4/93; Sala 4, “Polischer, Abraham”, del 23/6/82, y “Giocattoli S.A.”, del 23/12/92). Para ello, la Sala 2 invocó lo dictaminado por la Procuración del Tesoro de la Nación respecto del art. 1, inc. c, de la LPA, por el cual no es menester calificar jurídicamente las peticiones, y que los recursos han de ser interpretados no según la letra de los escritos, sino conforme a la intención del recurrente, como modo de no frustrar los remedios procesales que la ley les otorga a los administrados – “Dictámenes”, t. 39, p. 115; t. 66, p. 225; t. 70, p. 210; t. 73, p. 86; t. 68, p. 210, entre otros- (PET, 14/5/93, p. 5). 

(*) Extracto del Fallo de la Dra. Catalina García Vizcaíno, G “TRANSPORTE ARAVERA S.A”; Expte. Nº 25.177-A, 05.11.08