por NICOLAS CASSANELLO
INTRODUCCIÓN.
El pasado viernes 2 de diciembre el Poder Ejecutivo Nacional resolvió dejar sin efecto el régimen especial reembolsos adicionales a las exportaciones realizadas desde puertos patagónicos. La medida fue instrumentada a través del
Decreto 1199/2016, y se fundamentó en la necesidad de respetar los compromisos asumidos por la República Argentina ante la Organización Mundial del Comercio (OMC), así como en evitar erogaciones que suponen un fuerte impacto fiscal.
Simultáneamente, ese mismo día el Boletín Oficial publicó el
Decreto 1207/2016, que haciendo uso de facultades delegadas por el artículo 829 del Código Aduanero, decidió un aumento de los estímulos a la exportación de ciertos productos del sector pesquero, frutícola y lanero. De esta manera, se procuró fortalecer y dotar de competitividad a cadenas de valor generadoras de puestos de trabajo observando el bloque normativo de la OMC.
En el presente post nos limitaremos a consultar si estos beneficios a la exportación superan el test de legalidad que determinan los acuerdos de la OMC, o si se trata de subvenciones contrarias a los mismos. En otra ocasión veremos si este régimen resulta compatible con preceptos constitucionales.
LOS REEMBOLSOS A EXPORTACIONES POR PUERTOS PATAGÓNICOS.
Este régimen especial aduanero fue instituido por el
decreto-ley 23018 del 28/11/1983, y consistía en la asignación, por un plazo determinado, de un “reembolso adicional” (SIC) a las exportaciones para consumo de mercaderías originarias de la región ubicada al sur del Río Colorado que se embarcaran desde ciertos puertos y aduanas ubicados en ese mismo ámbito geográfico.
En otras palabras, estos estímulos se acumulaban a cualquier otro que el régimen general aduanero le asignara a la exportación para consumo de mercaderías.
Posteriormente, la
Ley N° 24.490 prorrogó este sistema por un nuevo plazo de cinco años, contados a partir del 1 de enero de 1995.
Luego de un prolongado salto temporal, en noviembre de 2015 el
Decreto 2229 de Necesidad y Urgencia restableció la vigencia de este instituto, manteniendo los niveles de beneficio por un nuevo periodo quinquenal.
Finalmente, a principios de diciembre fue publicado el Decreto 1199/2016 que derogó a su similar 2229/2015, quedando abrogado el régimen en trato.
Pero la historia no se terminó allí.
Este 12 de diciembre, la Comisión Bicameral Permanente del Congreso de la Nacion emitió un dictamen contrario al DNU 1199/16 -esto es, pronunciándose a favor de la vigencia de los "reembolsos"-. Ahora resta aguardar al pronunciamiento de cada Cámara.
Trataremos sobre este asuntos en una futura entrada.
ANTES DE CONTINUAR ¿QUÉ ES UN REEMBOLSO?
La Sección X del Código Aduanero aborda el tratamiento de 3 tipos o clases de estímulos a la exportación: el draw-back, los reintegros y los reembolsos.
En lo que aquí interesa, el
artículo 827 define a los “reembolsos” como el régimen
“en virtud del cual se restituyen, total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos interiores; así como los que se hubieren podido pagar en concepto de tributos por la previa importación para consumo de toda o parte de la mercadería que se exportare para consumo a título oneroso o bien, por los servicios que se hubieren prestado con relación a la mencionada mercadería.”
La definición transcripta resalta el
carácter devolutivo de los importes anteriormente abonados en concepto de ciertos tributos interiores y los que pudieran haberse abonado por la previa importación para consumo de toda o parte de la mercadería que se exporte para consumo.
El concepto de
“tributos” comprende a los impuestos, tasas y contribuciones.
La expresión
“tributos interiores” tiene por finalidad excluir a los que hubieran gravado la importación definitiva de la mercadería que luego se exporta.
Dado que se restituyen tributos interiores y aduaneros, el régimen de reembolsos no puede acumularse con el régimen de draw-back ni con el de reintegros, excepto que una norma especial así lo establezca (conf. Artículo 828 del Código Aduanero).
La cualidad "restitutiva" del estímulo impide la posibilidad de incluir premios o ayudas gubernamentales que no constituyan una restitución de tributos. Tal como se verá más adelante
la restitución de tributos con motivo de una exportación no configura un subsidio, tal como lo establece el Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, sus siglas en inglés).
EL COSTO FISCAL DE LOS REEMBOLSOS PATAGÓNICOS.
El decreto 1199/2016 descansa básicamente en dos argumentos centrales; uno de carácter eminentemente económico y en otro de corte jurídico.
Con relación al primero de ellos, el Considerando 12 establece que
“la elevada desproporción producida entre los montos abonados en concepto de derecho de exportación y los que corresponden a lo percibido por aplicación del reembolso adicional a las exportaciones restablecido por el Decreto N° 2.229/15 —potenciado por los lineamientos establecidos por la actual política económica que llevaron a disponer la reducción al CERO POR CIENTO (0%) de las alícuotas del tributo—, importa un desmesurado sacrificio fiscal de las cuentas públicas, por lo que se torna ineludible la eliminación del beneficio en cuestión.”
Durante la gestión anterior el impacto en las cuentas públicas se veía reducido por el ingreso que suponían la vigencia de derechos de exportación. Posteriormente, las autoridades que asumieron en diciembre de 2015 decidieron la eliminación de estas
retenciones a la gran mayoría del universo de mercaderías excepto casos puntuales, lo que desequilibró el esquema anterior.
Sobre este punto, consideramos que resulta más coherente el intento por beneficiar y promover a ciertas economías regionales mediante la reducción de aranceles que gravaban su exportación, en vez de exigir el pago de tributos junto al otorgamiento de “estímulos” especiales.
¿QUÉ ES UNA SUBVENCIÓN?
En los considerandos del Decreto 1199/2016 el Poder Ejecutivo sostiene que, si bien los “reembolsos” constituyen un estímulo a la exportación compatible con el ordenamiento jurídico de la Organización Mundial del Comercio,
los beneficios a las exportaciones patagónicas tienen una naturaleza diferente. Es por ello que su vigencia resulta contraria a los compromisos internacionales asumidos por la República Argentina.
Veamos si esto es así.
La República Argentina aprobó mediante la
Ley 24425 el
Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio, e internalizó además otros convenios específicos como el
Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC). Estos tratados internacionales -con jerarquía superior a las leyes dictadas por el Congreso, conf. art. 75 inciso 22 C.N.- contienen disposiciones sobre la obligatoriedad de eliminar las subvenciones a la exportación dentro de un plazo acotado (Conf. Artículo XVI, sección B, apartado 4 del GATT).
El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio contiene disposiciones referidas a las subvenciones o subsidios, en sus artículos VI, XVI y XXIII.
Puede entenderse como subvención a la asistencia económica que directa o indirectamente el Estado o sus dependencias otorga a las empresas o ramas de la actividad económica.
A su vez, el artículo 1 del Acuerdo SMC considera que existe subvención ante la concurrencia de dos elementos: por una parte, la intervención o la acción del Estado bajo la modalidad de una contribución financiera, una protección de ganancias o un sostén de precios, y por el otro, el beneficio que aquella intervención le asigna al destinatario.
El concepto de subsidio también está contemplado en el
artículo 698 del Código Aduanero, que lo define como
“a todo premio o subvención otorgada directa o indirectamente a la producción o a la exportación de la mercadería de que se tratare en el país de origen o de procedencia, incluida cualquier subvención especial concedida para el transporte. El empleo de cambios múltiples en el país de procedencia o en el de origen podrá también ser considerado como subsidio.”
El Artículo VI del GATT expresa que si un Estado miembro hubiera concedido directa o indirectamente una “prima” o “subvención” para la fabricación, producción, transporte o exportación de mercaderías, el Estado miembro donde las mismas sean importadas está autorizado a aplicar derechos compensatorios como medio para contrarrestarla. Para que esta facultad pueda ser ejercida, se requiere que la subvención cause un daño a la producción local del país de importación, amenace con hacerlo o retrase de manera importante la creación de una rama de la producción nacional
(excepto se trate de subvenciones prohibidas, que no requieren demostrar el daño).
Sin embargo, no se consideran subsidios las exenciones tributarias o la restitución de tributos que se aplicaran a la mercadería en el país exportador.
Es por ello que el otorgamiento de reembolsos aduaneros y otros estímulos (según la caracterización vista más arriba),
en la medida en que se traten de la devolución de tributos no constituyen una transgresión a las disposiciones del GATT.
LAS SUBVENCIONES A LA EXPORTACIÓN Y EL GATT.
El otorgamiento de subvenciones a las exportaciones significan la concesión de ventajas que inciden en la competitividad de las mercaderías promovidas. A causa de ello, los países importadores pueden verse afectados negativamente si el ingreso de estos bienes perjudican a algunas de las actividades o ramas económicas locales.
El artículo 3 del Acuerdo SMC dispone que se considerarán prohibidas “a) las subvenciones supeditadas de jure o de facto a los resultados de exportación, como condición única o entre otras varias condiciones.”
Están alcanzadas tanto las subvenciones que se encuentran predeterminadas en una norma del ordenamiento jurídico (de iure) como las que –con el fin de saltear la prohibición- se aplican de hecho (de facto).
El Anexo I de este Acuerdo detalla algunos ejemplos de subvenciones prohibidas, y en lo que aquí interesa se pueden mencionar las siguientes:
a) El otorgamiento por los gobiernos de subvenciones directas a una empresa o rama de producción haciéndolas depender de sus resultados de exportación.
g) La exención o remisión de impuestos indirectos sobre la producción y distribución de productos exportados, por una cuantía que exceda de los impuestos percibidos sobre la producción y distribución de productos similares cuando se venden en el mercado interno.
El artículo 4 del Acuerdo SMC dispone que si un Estado miembro tiene razones para creer que otro concede o mantiene una subvención prohibida, el primero podrá pedir al segundo la celebración de consultas. Si no se arribara a una solución satisfactoria, la cuestión puede ser sometida al Órgano de Solución de Diferencias de la OMC.
La decisión que adopte el Órgano de Solución de Diferencias deberá ser aplicada. Si ése no es el caso, todos los países (no sólo el país reclamante) tienen derecho a adoptar retaliaciones apropiadas, es decir que se abre la puerta a represalias mundiales contra el país condenado.
Asimismo, es dable señalar que la adopción de medidas contra este tipo de subvenciones no exige probar la existencia de daño alguno por parte del país que reclama, dado que se trata de una subvención condenada por sí misma en razón de la distorsión que se supone causan al comercio internacional.
REPASEMOS...
- El GATT y el Acuerdo SMC contienen disposiciones que condenan el otorgamiento de subvenciones por parte del Estado o sus dependencias gubernamentales. Estas subvenciones consisten, por lo general, en el otorgamiento de una contribución financiera a una empresa o rama económica con el objeto de promover su desarrollo.
- Existen ciertas contribuciones cuyo establecimiento se encuentra expresamente prohibido, como son las subvenciones a las exportaciones, por considerar que su sola existencia constituye una distorsión o práctica desleal del comercio que requiere ser neutralizada. Cabe añadir que sólo se exige comprobar la existencia de la medida, mas no se requiere demostrar la existencia de daño en el país de importación.
- La regla anterior requiere de una aclaración: se autoriza a los Estados miembros a conceder desembolsos o aportes pecuniarios con motivo de una exportación en la medida en que se trate de una restitución de tributos interiores o aduaneros que se abonaron durante la producción de la mercadería que luego se exporta.
- Sin embargo, bajo la apariencia de un estímulo puede esconderse una subvención, cuando los importes entregados a las empresas superan el importe de los tributos interiores o aduaneros efectivamente abonados durante la producción del bien. En este caso, la vigencia de estos supuestos estímulos habilitan la aplicación de medidas compensatorias por parte de los otros Estados miembros.
¿REEMBOLSOS O SUBSIDIOS PATAGÓNICOS?
a) Consideraciones sobre el objeto exportado.
Como vimos más arriba,
los beneficios que la Ley 23018 concedió a las exportaciones realizadas desde puertos patagónicos (luego restablecidos por el decreto 2229/2015)
constituyen una prima que se adiciona a los reintegros que le corresponde a la exportación de la mercadería conforme al régimen general.
Recordemos la premisa inicial: estos estímulos presentan un carácter devolutivo de tributos.
Ahora bien, resulta que el régimen tributario argentino es uniforme en todo el ámbito geográfico sometido a la soberanía nacional (aunque existen excepciones, como las Zonas Francas reguladas por los artículos 590 y ss. Código Aduanero y ley 24331).
Es decir, los tributos que inciden sobre la producción de la mercadería producida al sur del río Colorado son los mismos tributos que se aplican al proceso productivo de mercadería idéntica en otras regiones del país.
De ahí que resulta incongruente que el Estado realice una contribución financiera favoreciendo a cierta "mercadería patagónica", y no beneficie a otra igual, pero obtenida en otro ámbito del país, cuando los tributos que pesan sobre ambos productos (el patagónico y el otro) son los mismos.
Tengamos presente que no discutimos aquí situaciones que igualmente requieren de la atención o asistencia estatal, como deficiencias en infraestructura o las dificultades que conlleva producir en zonas alejadas de los principales centros urbanos.
Estos asuntos merecen ser atendidos, mas recurrir al otorgamiento de un "reembolso" no constituye la solución apropiada. Tengamos presente que el empleo de estas herramientas no sólo tocan intereses de productores ubicados en otras regiones de la Argentina, sino también los de los productores ubicados en los países importadores.
Entendemos que este trato discriminatorio sobre ciertas mercaderías producidas y despachadas desde puertos ubicados al sur del río Colorado por sobre otras idénticas producidas en el resto del país evidencia el otorgamiento de una subvención a la exportación prohibida por la OMC.
b) Consideraciones sobre el puerto de embarque.
Hemos expresado en varios pasajes que el cálculo de los estímulos debe ponderar la incidencia tributaria sobre la producción de una determinada mercadería. Sin embargo, aún suponiendo que existe una mayor incidencia sobre la producción de las mercaderías promovidas que justifica esta devolución extra, todavía resta sortear otro escollo.
El problema surge cuando el pago está sujeto al cumplimiento de otras condiciones que no guardan relación intrínseca con el objeto exportado. Si entran a jugar otros elementos como la "nacionalidad" de la empresa exportadora, la forma de pago de la operación o la vía de transporte empleada,
el carácter devolutivo del estímulo se comienza a desvanecer.
En estos casos,
se podría sostener que los "reembolsos" recaen sobre las mercaderías y no sobre “ámbitos portuarios”, pero ello significaría pasar por alto que el pago de la contribución estaba sometido a la condición de que la mercadería se extraiga del territorio por vía acuática, desde ciertos puertos.
Si una mercadería originaria de la zona patagónica se remite en camión a otro puerto fuera del área promovida, para ser embarcada desde este último punto, la exportación no se verá alcanzada por el beneficio especial. Lo mismo ocurre si la exportación se consumara por la Aduana de Mendoza, embarcando desde puertos ubicados en la vecina República de Chile.
La vigencia del sistema recientemente derogado exhibe una paradoja: si bien se procuraba beneficiar a ciertas economías regionales, el hecho de que la ayuda se instrumentara a través de una subvención a la exportación (prohibida por la OMC) exponía a productores a la pérdida de mercados externos por la segura aplicación de derechos compensatorios.
Para colmo, los desembolsos eran "adicionales".
Algo así como si ubicamos al caballo del comisario en la pista unos metros más adelante que el resto, y pretendiéramos que nadie notara la ventaja.
Políticamente los costos también serían altos, dado que se volvía a ocupar un espacio de confrontación y litigio ante la comunidad internacional que conspira contra un buen ambiente de negocios.
LOS REINTEGROS, O CÓMO EVITAR MEDIDAS COMPENSATORIAS.
Si tan solo existiera alguna manera de asignar beneficios a las economías regionales patagónicas, pero sin tropezar con la
"adicionalidad" que discrimina a las mercaderías producidas en otros lugares del país, y prescindiendo además de considerar la
"vía de transporte" o
"puerto de salida" por la que se consuma la exportación... entonces tal vez, pueda ser que encontremos una solución "win-win": exportadores contentos, mercaderías no amenazadas por derechos compensatorios.
Compartimos la solución ofrecida por el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 1207/16, por el cual dispuso un aumento al nivel de reintegros de ciertas mercaderías producidas o elaboradas principalmente en aquella región del sur.
El tratamiento arancelario de las importaciones y exportaciones argentinas, así como la determinación del nivel de reintegros a la exportación, se encuentra previsto por el decreto 509/2007. Los anexos de esta norma incorporan a nuestro ordenamiento jurídico la última versión de la Nomenclatura Común del MERCOSUR.
Si bien el Código Aduanero contempla la existencia de tres categorías de estímulos, el decreto 509/2007 sólo hace mención a los “reintegros”. Cabe recordar que el artículo 825 define a estos estímulos como aquel régimen por el cual
“se restituyen, total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos interiores por la mercadería que se exportare para consumo a título oneroso o bien, por los servicios que se hubieren prestado con relación a la mencionada mercadería.”
Esta restitución no comprende a los tributos que hubieran podido gravar la importación para consumo.
Tal como sucede con los “reembolsos” analizados más arriba,
el carácter devolutivo de los “reintegros” niega la posibilidad de incluir premios o ayudas gubernamentales que no constituyan una restitución de tributos. Pueden restituirse tanto los tributos que alcanzan la producción de la mercadería, como su comercialización, transporte, u otros servicios vinculados con la misma.
Como expusimos
ut supra, resulta insostenible argüir que el régimen aduanero de la Ley 23018 fuera compatible con el GATT y el Acuerdo SMC,
Cabe inquirir ahora si los reintegros fijados por el decreto 509/207, recientemente actualizados por su similar 1207/2016 pueden ser impugnados a la luz de aquellos compromisos internacionales.
Una primera aproximación indica que
por tratarse de estímulos de carácter general que consideran la naturaleza de la mercadería exportada con prescindencia de otros elementos (lugar de elaboración, puerto de exportación),
la situación de los productos se asemeja a la de una prenda de vestir, un reactor nuclear, un mueble de madera o cualquier otro objeto alcanzado por el decreto 509/2007.
Para expresarlos en términos futboleros, acomodamos los jugadores para dejar de quedar en off side.
El otro aspecto que merece atención es el quantum de la medida. Debemos consultar si el nivel de los reintegros aumentados en los últimos días guarda relación con la carga tributaria interior que grava el proceso de elaboración de la mercadería.
El decreto 1207/2016 expresa que el incremento de los niveles del beneficio favorecería la producción de frutas y sus ramas industriales (considerando 6) y que el incipiente desarrollo de la acuicultura en el país requiere el apoyo de aquellas actividades que ya están en producción (considerando 11).
La norma no agrega mayores justificaciones, omitiendo mencionar la existencia de estudios sobre la presión tributaria de las economías regionales, o bien cierto análisis sobre la incidencia de los tributos interiores que justifiquen el incremento de los reintegros.
Pensamos que se trata de un flanco que le quita cierta fortaleza a la decisión frente a un eventual cuestionamiento por parte de un país importador.
Sin embargo desde un punto de vista estrictamente pragmático, entendemos que la situación dista de asimilarse a la los subsidios patagónicos. En ese caso, la palmaria evidencia de su carácter de subvención bastaba para que un Estado miembro de la OMC reclamara la existencia de la contravención, sin necesidad de comprobar un daño en la actividad económica del país importador.
En el caso de los reintegros actuales, la aplicación de medidas compensatorias contra productos argentinos sólo puede proceder en caso de que se demuestre que los niveles de estos estímulos exceden los importes efectivamente abonados en carácter de tributos interiores, y además, que el volumen de las exportaciones provoca o amenaza provocar un daño considerable en la economía del país importador.
