Por NICOLÁS MARTIN CASSANELLO
La aplicación del régimen de Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación (DJAI) agoniza, pero dista de convertirse en un gélido recuerdo. Tal como comentamos en
esta entrada, la Organización Mundial del Comercio se pronunció en agosto de 2014, resolviendo que este “régimen informativo” constituye en verdad un sistema de restricciones a las importaciones incompatible con el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT en inglés).
Las autoridades argentinas ya anunciaron que el 31/12/2015 será la fecha de defunción del régimen. Pero ello de ninguna manera significa la “liberación de las importaciones” o el fin del “comercio exterior administrado” que tanto ha caracterizado a la gestión actual. Se sabe que existen proyectos para sustituir a las grotescas -pero efectivas- DJAIs por otra clase de restricciones que sean compatibles con el GATT.
La vigencia de estos nuevos obstáculos a las importaciones seguramente provocará una andanada de litigios tendientes a dilucidar su correcta aplicación al caso concreto.
Es probable que también se vuelva a polemizar acerca de si tal o cual restricción constituye una prohibición aduanera en sentido estricto o apenas la necesidad de realizar algún trámite ante organismos administrativos distintos de la aduana. Precisamente de esto último se trata este post.
El 12/6/2012 la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) se pronunció en la causa
“NATE Navegación y Tecnología Marítima S.A. (TF 22220-A) c/DGA”, donde se discutía si una mercadería importada al amparo de un régimen especial se encontraba alcanzada por una prohibición relativa en los términos de la Sección VIII del Código Aduanero. La existencia o ausencia de esta prohibición determinaba, a su vez, la aplicación de sanciones a los administrados por la comisión de infracciones aduaneras, o bien la absolución de los mismos.
REFLEXIONES PRELIMINARES:
Si el Estado decide interferir sobre la libertad personal de un individuo -sea obligándolo a comportarse de una determinada manera, o bien prohibiendo alguna conducta- debe establecerlo de manera expresa y observando ciertos procedimientos y límites, de conformidad con las pautas que brindan los artículos 18 y 19 de nuestra Constitución Nacional.
Ahora bien, en lo que aquí nos ocupa, la salida e ingreso de mercaderías a través de las fronteras de un territorio es controlada por el servicio aduanero. Esta circulación está sometida al cumplimiento de algunas reglas: los medios de transporte y mercaderías deben ingresar o salir por lugares específicos, presentar ciertos documentos; las personas que importan o exportan con regularidad deben inscribirse en un registro especial, en el trámite debe intervenir un despachante de aduana matriculado; eventualmente, se deben abonar tributos a la importación o exportación, etc.
Pues bien, la existencia de estos condicionamientos no nos impide afirmar que aquí también se aplica la regla del artículo 19 de la Carta Magna: se puede importar o exportar cualquier mercadería, excepto que esté alcanzada por una prohibición de manera expresa.
Someter una mercadería a una prohibición aduanera significa cercenar el derecho de una persona a importarla o exportarla. Esta limitación a la libertad de circulación se explica por motivos superiores, que responden a una finalidad preponderantemente económica o no económica.
Dado su carácter excepcional, el Código Aduanero establece los requisitos que se deben observar para el establecimiento de las prohibiciones, las autoridades del Estado facultadas a imponerlas y suprimirlas, así como el ámbito y modalidades de aplicación.
Determinar si una mercadería está sometida o no a una prohibición aduanera tiene una severa incidencia en operaciones “regulares” de importación y exportación:
su eventual aplicación significa un valladar a la circulación de bienes que no puede ser ignorado por los operadores interesados en comercializarlos.
Sin embargo, la gravitación de estas restricciones se extiende también a otros supuestos “controversiales” -como el que aquí nos comentamos- donde
la existencia de una mercadería de importación o exportación prohibida se traduce en la aplicación de sanciones especialmente gravosas a los sujetos involucrados en la operación (artículos 865 inciso “g”, 954 apartado 1 inciso “b”, 963, 965 inciso “a” y 968 inciso “a” del Código Aduanero).
Todos estos elementos deben ser cuidadosamente sopesados por quienes ejercen el contralor aduanero y los juzgadores (administrativos y judiciales), cuidando de no limitar arbitrariamente el derecho de un importador o exportador o, peor aún, de no formular temerarias denuncias que los intimidan con pesadas consecuencias.
Propiciamos un control aduanero en manos de funcionarios idóneos y honestos, que apliquen estas barreras directas de manera severa
sin desvirtuarlas. Ello significa suspender el ingreso o salida de mercaderías cuando éstas deban ser sometidas a trámites o intervenciones adicionales de organismos extra aduaneros, pero evitando el “gatillo fácil” que supone imputar la supuesta transgresión a una prohibición.
Esta inteligencia no sólo dota de mayor transparencia y previsibilidad al tráfico internacional de mercaderías, también supone aplicar la doctrina de nuestro más Alto Tribunal de Justicia que se desarrolla a continuación.
ANTECEDENTES DEL CASO:
En diciembre de 1997, la firma Citibank N.A. Sucursal Argentina (CITIBANK) documentó la importación a consumo de un buque usado para ser reacondicionado en el país, en los términos de la
Resolución 909/1994 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (MeyOySP).
Una vez concluido el trámite de la importación, Citibank cedió la mercadería a la empresa Nate Navegación Y Técnica Marítima S.A. (NATE, de ahora en más) en virtud de un contrato de leasing previamente celebrado entre ellos.
Entre otras condiciones, la Resolución antedicha expresa que “el importador deberá reunir la condición de usuario directo del bien usado y las operaciones de importación estarán sujetas al régimen de comprobación de destino por el término de CUATRO (4) años, contados a partir de la fecha de libramiento a plaza de dicho bien, quedando durante ese plazo prohibida su enajenación a título gratuito u oneroso” (artículo 2).
Una vez que el servicio aduanero advirtió que Citibank no era el usuario directo de la mercadería importada, se iniciaron actuaciones sumariales con el fin de determinar la posible comisión de la infracción de “transgresión a obligaciones impuestas como condición de un beneficio” tipificada por los artículos 965 inciso “a” y 966 del Código Aduanero, que establecen:
ARTICULO 965. – El que no cumpliere con la obligación que hubiera condicionado el otorgamiento de:
a) una excepción a una prohibición a la importación para consumo a la exportación para consumo, será sancionado con el comiso de la mercadería en infracción;
ARTICULO 966. – Todo el que por cualquier título tuviere en su poder con fines comerciales o industriales mercadería importada para consumo en excepción a una prohibición o con exención total o parcial de tributos respecto de la cual no se hubiere cumplido la obligación que hubiera condicionado el otorgamiento del beneficio, será sancionado en forma solidaria con el autor de la transgresión prevista en el artículo 965, incisos a) o b), según correspondiere, con las penas allí establecidas.
El fisco, a través de la resolución 107/2006 de la Subdirección General Técnico y Legal Aduanera, consideró que, al momento del registro de la destinación aduanera, la mercadería se encontraba alcanzada por una prohibición a la importación de carácter relativo, en los términos de los artículos 608, 609, 611, 612, 613 y concordantes del Código Aduanero.
Según este razonamiento, la transferencia del bien al amparo del contrato de leasing y la efectiva explotación del buque por parte de NATE representa una falta sancionable en los términos de los artículos arriba transcriptos.
Disconforme con esta solución, los administrados recurrieron al Tribunal Fiscal del Nación (TFN), el cual dispuso confirmar parcialmente lo resuelto por la Aduana, dejando sin efecto el comiso del bien y fijando solidariamente una multa sustitutiva de aquel.
Nuevamente los imputados recurrieron este fallo, y la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (CNACAF) revocó la sentencia de la instancia anterior.
A diferencia de sus predecesores, la Cámara consideró que los artículos 1, 2 y 5 de la Resolución 909/1994 MeyOySP establecieron ciertos “requisitos especiales” para la importación de mercadería como la embarcación aquí cuestionada. En cambio, el artículo 4 estableció una “prohibición de importación transitoria” para otra clase de mercaderías, indicadas en el Anexo II de ese reglamento.
De ahí que, al no haberse vulnerado alguna clase de prohibición a la importación, mucho menos se pudo haber cometido la infracción que se le endilgaba a los imputados.
No conforme con esta resolución, el servicio aduanero interpuso Recurso Extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), la cual declaró formalmente procedente el recurso por encontrarse en juego la inteligencia de normas federales.
El
Tribunal Superior confirmó la sentencia apelada, remitiéndose a los
fundamentos de la Procuradora Fiscal, tal como veremos a renglón seguido.
LAS NORMAS EN JUEGO:
Los artículos de la Resolución 909/1994 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (MeyOySP) cuya inteligencia se debate en esta contienda son:
Artículo 1º — Los bienes usados comprendidos en los Capítulos 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90 y que se importen en forma definitiva por las posiciones de la Nomenclatura del Comercio Exterior comprendidas en el Anexo I de la presente resolución, deberán tener la calidad de acondicionados o sometidos a proceso de reconstrucción.
Art. 2º — El acondicionamiento o el proceso de reconstrucción a que se alude en el artículo precedente, deberá ser acreditado mediante certificación emitida por parte del fabricante originario del bien o mediante certificación de pericia realizada en origen, emitida por ente técnico especializado, ractificada por la correspondiente Sección Comercial de la Embajada de nuestro país o por el Consulado Argentino.
Art. 5º — Los bienes usados comprendidos en los Capítulos 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90 y que se clasifiquen por las posiciones arancelarias de la Nomenclatura del Comercio Exterior que se hallen comprendidas en el Anexo I, podrán importarse en forma definitiva con un arancel del Quince por Ciento (15%).
Art. 4º — Prohíbese en forma transitoria la importación para consumo de los bienes usados comprendidos en las posiciones de la Nomenclatura del Comercio Exterior que se detallan en el Anexo II de la presente resolución.
Los bienes usados comprendidos en los Capítulos a que hace referencia el párrafo precedente y que se clasifiquen por posiciones arancelarias de la Nomenclatura del Comercio Exterior, que no se hallen comprendidos en los Anexos I o II, podrán importarse en forma definitiva con un arancel del Cero por Ciento (0%) con la excepción de lo expresado en artículo 7º de la presente.
Cabe mencionar que los artículos transcriptos reflejan el texto original del reglamento, que luego resultó actualizado por los Decretos 2646/2012 (B.O. 9/1/2013) y 1288/2013 (B.O. 4/9/2013), los que no resultan de aplicación al caso por ser posteriores al hecho que motiva la apertura del sumario infraccional.
EL CRITERIO DEL FALLO:
La Procuradora Fiscal Laura Monti delimita el alcance de la controversia a dos puntos: determinar si la mercadería estaba contemplada dentro del Anexo I de la Resolución 989/1994, y esclarecer si la transgresión a este reglamento configura una violación a alguna prohibición aduanera en los términos fijados por la Sección VIII del Código Aduanero.
Estando fuera de discusión el primero punto, el análisis se centra en el segundo.
La Procuración comienza su examen sobre el régimen de prohibiciones destacando los comentarios de la Comisión Redactora del Código Aduanero vertidos en su Exposición de Motivos, que aquí reproducimos en su totalidad:
1. Se ha contemplado el tratamiento de las prohibiciones a la importación y a la exportación teniendo especialmente en consideración que este aspecto, juntamente con el concerniente a los tributos y del control sobre el tráfico internacional de mercadería, constituyen el eje principal de la legislación aduanera, cuyas instituciones se desarrollan a modo de complemento necesario de aquéllos.
2. La sección establece un estatuto básico de las prohibiciones que contempla los diversos aspectos que interesan aduaneramente. Con ello se persigue reunir los principios y reglas que regulan la materia como así también que ese estatuto se aplique en forma supletoria con relación a las normas que impongan prohibiciones.
De esta manera, la tarea del legislador se verá facilitada notablemente en el futuro, pues al dictar la medida respectiva sólo deberá expresar el objeto de la prohibición y los puntos en que quiera apartarse de las disposiciones generales y supletorias previstas en el código.
3. En cuanto a la terminología adoptada, debe advertirse que con la palabra "prohibiciones" se designa las denominadas restricciones directas. Existe una prohibición tanto en los supuestos en que la misma afecta a la generalidad de las personas como en aquellos supuestos que reconocen excepciones a favor de una o de varias personas.
4. Las prohibiciones de que trata esta sección son las que impiden en forma directa la importación o la exportación, según el caso. Queda claro, entonces, que no se pretende abarcar aquí el tratamiento de un sinnúmero de restricciones operativas tales como la concerniente al despacho de cierta mercadería por una determinada aduana, a la realización de las operaciones dentro de horarios hábiles, etc., que serán de cumplimiento obligatorio dentro de las pautas fijadas con carácter general en este código o bien establecidas por la repartición aduanera o por otros organismos en la esfera de su respectiva competencia.
5. El código no establece específicamente prohibiciones a las importaciones o a las exportaciones sino que regula la aplicación de las que se impusieren. Ello se explica porque las prohibiciones se establecen por razones de índole moral de seguridad, de salubridad, etc. y en otros casos por situaciones coyunturales de naturaleza económica. En consecuencia las prohibiciones deben surgir de la legislación que corresponda a la materia de que se trate. Al servicio aduanero sólo le cabe su aplicación.
Cabe recordar que el texto de esta Exposición carece de valor legal y no integra el plexo normativo aduanero, pero -una vez más- los hechos demuestran que su valor doctrinario excede notoriamente su carácter de mera carta de presentación del digesto.
Luego el Dictamen retoma el análisis de la Resolución 909/1994, y concluye que allí se establecen tratamientos diferentes para ciertos grupos de mercadería, que se puede esquematizar como sigue:
1) Mercaderías sujetas a prohibición aduanera, que se clasifican por las posiciones arancelarias detalladas en el Anexo II de la Resolución 909/1994 (artículo 4).
2) Mercadería usada comprendida en los capítulos 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90 y cuyas posiciones arancelarias no estén incluidas en los Anexos I o II,
que pueden importarse para consumo con un arancel del 0% (artículo 5, segundo párrafo).
3) Mercadería usada comprendida en los capítulos 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90 y que se clasifiquen por las posiciones arancelarias comprendidas en el Anexo I,
que pueden importarse para consumo bajo ciertas condiciones, “a saber: a) acondicionados fuera o para ser acondicionados dentro del país b) el importador debía ser su usuario directo; c) éste se veía imposibilitado de enajenar el bien durante dos años, estando sujeto al régimen de comprobación de destino correspondiente; y d) sujetos a un arancel diferencial (inicialmente fijado en el15% y, en lo que hace al caso de autos, en el 25% por la resolución 155/95).”
En apretada síntesis es dable afirmar que de acuerdo a la naturaleza del bien su importación se encontraba prohibida o permitida bajo ciertas condiciones. En apoyo de esta interpretación, se agrega que
“así lo reconoció el propio Poder Ejecutivo en las sucesivas resoluciones que complementaron y modificaron el régimen, sincrónicamente, a medida que se apreciaban cambios en las condiciones de la economía nacional.” En efecto, las Resoluciones
430/2004,
649/2004 y
461/2005 del entonces Ministerio de Economía y Producción reconocen en sus considerandos 1 y 2:
“Que por Resolución Nº 909 de fecha 29 de julio de 1994 del ex-MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, se ha establecido un régimen de importación definitiva para consumo de bienes usados comprendidos entre los Capítulos 84 y 90 de la ex-Nomenclatura del Comercio Exterior.
Que de acuerdo al tipo de bien y al hecho de que el mismo pueda o no ser provisto por la industria nacional, su importación se encuentra prohibida o permitida, en ciertos casos bajo determinadas condiciones de tributación y exigencias a cumplimentar y en otros sin ningún condicionamiento.”
Concluye el dictamen que, en caso de sostener la interpretación de la Aduana,
“en cuanto a que la Resolución 909/94 y sus modificatorias, in totum, fijaban exclusivamente un régimen de prohibición, implicaría -como lo advirtieron tanto el propio legislador en la exposición de motivos citada más arriba como la cámara- elevar a tal categoría a todas las restricciones y simples condicionamientos para la exportación o importación de mercaderías, dando a los arts. 608 y cc. de la rama una latitud tan vasta que llevaría, en la práctica, a desvirtuar el sistema diseñado”.
Agrega que
“toda operatoria aduanera ha de realizarse siguiendo las pautas regladas en cuanto a horarios, modos, trámites administrativos, declaraciones y pagos de los correspondientes tributos, y demás requisitos consabidos propios de un régimen tan delicado.
Pero ello no puede implicar la inversión de la regla fundamental consagrada en el art. 19 de la
Constitución Nacional, elevando entonces tales requisitos al grado de prohibición, la que sólo
se vería levantada para los casos en que se siguiesen tales pasos legal y reglamentariamente
determinados, supuesto en que -siempre desde esta perspectiva que considero errónea- se trataría de una "excepción" a la regla de la prohibición”.
Por los motivos expuestos, se propia confirmar lo resuelto por la Cámara, ya que
“al no tratarse de una prohibición de importación para consumo el supuesto de autos, la conducta seguida por las actoras demuestra ser carente de la necesaria tipicidad para ser pasible de configurar una infracción aduanera”.
