por Nicolás Martín Cassanello
Hace un tiempo que tenía previsto abordar el régimen especial de exportación de plantas llave en mano.
El dictado de la
Resolución General 2742 por parte de la Administración Federal de Ingresos Públicos (A.F.I.P.) capturó mi atención y permitió que mi opinión sobre este régimen estuviera salpicada con ciertas pinceladas de actualidad.
Me propuse comenzar por el principio, partiendo de la norma que si bien no parió el sistema, al menos lo nutrió de buena parte de su fisonomía jurídica actual. Me refiero a la Ley 23101 de Promoción de Exportaciones.
Luego, el análisis del bloque normativo me llevó al
decreto 525/85, posteriormente derogado por el vigente
decreto 870/2003. La exposición concluye con referencias a la aludida Resolución 2742, reglamento que oficia de puente entre la faz estático-normativa y la faz operativa ejecutada por el tridente Estado-Exportador-Despachante.
Terminé de redactar un borrador sobre estos puntos y advertí que llevaba escritas unas 6 páginas. …y ¡todavía restaba adicionar algo de material!.
Viendo que esta extensión conspira contra la escritura/lectura en un blog, resolví fragmentar el artículo en tres post distintos: una primer parte introductoria, donde expongo los beneficios de este tipo de exportaciones; la segunda parte está dedicada a los procedimientos administrativos que deben seguirse ante la autoridad de aplicación y ante el servicio aduanero.
Pues bien, en esta tercera y última entrega me pongo el traje de crítico y expongo mi humilde opinión al respecto.
1. La transacción comercial subyacente.
De acuerdo con el decreto 870/03, sólo pueden exportarse bajo esta modalidad aquellas plantas llave en mano que se VENDAN.
La legislación aduanero (la argentina, al menos) califica a la “exportación” como el hecho en virtud del cual se extrae mercadería de un territorio aduanero. Esta exportación es “para consumo” cuando la mercadería se extrae por tiempo indeterminado (artículos 725 y331 del Código Aduanero).
Nótese que en ninguno de estos conceptos existe referencia alguna a la operación jurídica que motiva dicha extracción (incluso puede no haber negocio jurídico alguno). Si bien lo usual es que la mercadería se exporta para consumo en virtud de un contrato de compraventa internacional, también puede ocurrir que ello ocurra en virtud de una mudanza internacional, o de un envío de muestras, o de un contrato de comodato, o de leasing, o de permuta.
El régimen general de reintegros (art. 825 y ss. del Código Aduanero, reglamentado por Decreto 1011/91) beneficia la exportación para consumo “A TÍTULO ONEROSO” de mercadería nueva de origen argentino. Por lo tanto, ni la exportación de muestras ni la mudanza internacional perciben este beneficio.
Volviendo al régimen de plantas llave en mano, parece razonable que el Estado condicione el otorgamiento de beneficios extraordinarios al cumplimiento de ciertos recaudos puntuales. En este caso, no se trata de cualquier exportación “a título oneroso”, sino que se restringe el beneficio a las plantas que se “venden” (obligación de entregar mercadería a cambio del pago de un precio en dinero).
De esta manera, quedan marginadas del régimen las transacciones en las que el exportador entregue los equipos en virtud de un contrato de LEASING. Pese a tratarse de una figura contractual recurrente en el comercio internacional, el Decreto es claro…ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus.
Caso de laboratorio: ¿qué tratamiento recibiría la exportación de una planta llave en mano, en donde la mayoría de los equipos son vendidos, y unos pocos equipos son entregados bajo la figura de un leasing o de una permuta?
Creo que si la mercadería que “vendida” califica como “planta”, no hay impedimentos en que el Estado acepte aplicar el régimen. Sólo ésta mercadería sería acreedora del reintegro adicional (también los servicios, claro). En cambio, la mercadería exportada bajo la otra modalidad contractual estaría en condiciones de cobrar únicamente el reintegro “general”.
2. Actualización de los aspectos informáticos del régimen.
Lamento que las innovaciones que el régimen produce con relación al Sistema Informático MARÍA no alcancen la autoliquidación de los tributos y estímulos aplicables a la operación. Creo que están dadas las condiciones técnicas/informáticas que permitirían la liquidación de aquellos conceptos directamente por el propio Sistema MARÍA. Sobre este punto, nada ha cambiado respecto de lo normado por la Resolución A.F.I.P. 1921 y su antecesora 1161.
3. La alícuota del reintegro adicional:
Crítica light: el artículo 9 del Decreto 870/03 establece que las exportaciones cursadas bajo este régimen promocional estarán beneficiadas con el reintegro general + un reintegro adicional que suplementa a aquel hasta llegar a la alícuota del 10%.
El articulo siguiente faculta al Ministerio de Economía a modificar “aspectos operativos del régimen, cuando las circunstancias así lo aconsejaren” (el resaltado es mío), lo cual razonable.
Discrepo, sin embargo, la decisión de delegar en un Ministro la facultad de determinar la alícuota del régimen. No advierto la existencia de circunstancias cambiantes, repentinas y/o urgentes que ameriten que el Presidente deslinde esta atribución en uno de sus secretarios.
Tampoco ignoro que actualmente es el Ministro de Economía quien ejerce potestades similares en asuntos tal vez más delicados, como regulación de los aranceles de importación y exportación, y de los reintegros del sistema general. Sin que este tema presente los ribetes jurídicos / políticos / sociales / económicos que ostentaba la espinosa Resolución 125/2008 del Ministerio de Economía, muchas de las reflexiones vertidas en aquella oportunidad sobre la subdelegación legislativa son aplicables mutatis mutandi al caso que nos ocupa.
4. La compatibilidad entre el Régimen de Planta llave en mano y el Régimen de envíos escalonados.
El tratamiento de este punto constituye un verdadero acierto por parte de la Resolución 2742.
La
Resolución General A.F.I.P. 2212 expresa en su Anexo I, Apartado 1: “Este régimen no se acuerda a plantas industriales en conjunto ni a mercaderías heterogéneas.”
La frase fue interpretada deficientemente por funcionarios aduaneros durante un buen tiempo, al sostener que se consagraba la discordancia entre un régimen y otro.
Por el contrario, y pese a la defectuosa redacción de la norma, creo que el texto citado subrayaba que el régimen de envíos escalonados limitaba su aplicación a mercadería que constituye una entidad clasificatoria única. Y una “planta industrial” constituye más bien un “sistema”, un conjunto de varias entidades clasificatorias identificadas con diversos códigos/posiciones del Sistema Armonizado de Codificación y Designación de Mercaderías. De acuerdo con esta postura, cada uno de los componentes de ese conjunto que constituye una “planta” podría ser exportado en forma escalonada sin problemas.
Luego de varios años de incertidumbre, la Resolución 2742 se inclina acertadamente por esta tesitura.
5. Las cosas, por su nombre.
El núcleo promocional de la exportación de plantas llave en mano descansa en el Reintegro Adicional contemplado en el artículo 9 del Decreto 870/2003, en virtud del cual las mercaderías (bienes físicos susceptibles de ser exportados) y servicios de origen nacional perciben un reintegro total del 10%.
Este beneficio se compone, en parte por el reintegro que corresponde en virtud del régimen “general” establecido por el Decreto 1011/91. Más allá de éste, y hasta alcanzar el 10% precitado, se aplica el reintegro excepcional contemplado por el Decreto 870/03.
La legislación aduanera argentina define a los “reintegros” en el artículo 825 del Código Aduanero como los estímulos por el cual se restituyen, total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos interiores por la mercadería que se exportare para consumo a título oneroso o bien, por los servicios que se hubieren prestado con relación a la mencionada mercadería; excluyendo a aquellos hubieran podido gravar la importación para consumo.
Luego, una lectura sistemática de los beneficios que ofrece este sistema permite aseverar que “Reintegros” son -en rigor- los que benefician la exportación de mercaderías en virtud del Decreto 1011/91. Considero en cambio, que el denominado “reintegro adicional” sobre la exportación de mercadería nacional y servicios, no constituye stricto sensu un “reintegro aduanero”, sino que encubre un verdadero subsidio o subvención estatal:
a)Pensemos en una empresa que tiene dos órdenes de compra sólo una de ellas bajo la modalidad llave en mano. Sin embargo, ambas operaciones constan de exactamente los mismos equipos y materiales (bienes físicos). La elaboración de la mercadería correspondiente a las dos ventas está gravada por los mismos tributos interiores, y al momento de concretar cada exportación, la empresa percibirá la devolución de esos mismos tributos (reintegros aduaneros stricto sensu). Pero además, en uno de los dos casos va a cobrar un “plus”, un importe adicional por haber acordado la entrega de los equipos y la prestación de servicios que permitan la adecuada puesta en marcha de los bienes. No se advierte cuales son aquellos “tributos interiores” que se estarían devolviendo en este último caso.
b)El carácter variable del beneficio (diferencia entre el 10% y el porcentaje de reintegro general) expone el carácter de mera transferencia directa de fondos prescindiendo de toda mención al proceso de elaboración del bien a exportar, o a los tributos que gravan dicha etapa.
c)El beneficio adicional se aplica también sobre la prestación de servicios y tecnología vinculada con la mercadería exportada.
Sin embargo, como se vio más arriba, la prestación de tales servicios no es acreedora de los “reintegros” contemplados por el artículo 825 del Código Aduanero,
Además, el contralor aduanero no puede aplicarse sobre objetos inmateriales (derechos, servicios, etc.) en tanto no se encuentren insertos en un sustrato físico o material. De lo cual se infiere que el comercio internacional de servicios queda excluido de la materia aduanera, pese a la desafortunada redacción del artículo 10 del Código Aduanero.
En la Argentina rigen las normas que regulan el sistema multilateral de comercio vigente aprobado en la Ronda Uruguay. En lo que aquí interesa, el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias aprobado en dicha Ronda (2) establece que “se considerará que existe subvención cuando haya una contribución financiera de un gobierno o de cualquier organismo público en el territorio de un Miembro (…) , es decir: i) cuando la práctica de un gobierno implique una transferencia directa de fondos (por ejemplo, donaciones, préstamos y aportaciones de capital) o posibles transferencias directas de fondos o de pasivos…; y con ello se otorgue un beneficio.” (artículo 1).
Estos subsidios o subvenciones pueden ser no recurribles (permitidas), recurribles (permitidas, pero impugnables) o directamente prohibidas. Enseña Ricardo Xavier Basaldúa (1) que “todas las subvenciones a la exportación son consideradas específicas”, y en virtud de ello pueden ser recurribles y pasibles de medidas compensatorias en determinadas circunstancias.
Las subvenciones prohibidas están mencionadas en el artículo 3 del Acuerdo, y comprenden a aquellas supeditadas de jure o de facto a los resultados de exportación, como condición única o entre otras varias condiciones, o bien las supeditadas al empleo de productos nacionales con preferencia a los importados, como condición única o entre otras varias condiciones.
A partir de lo manifestado, los beneficios establecidos por el Decreto 870/03 constituyen prima facie una subvención prohibida en los términos del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Como señala Basaldúa, la gravedad de ello reside en que la adopción de medidas contra las subvenciones de esta naturaleza “no exige probar la existencia de daño alguno por parte del país que reclama” (3).
Por lo demás, considero poco probable que las exportaciones argentinas bajo la modalidad de Plantas Llave en mano sean objeto de medidas compensatorias adoptadas formalmente en el marco jurídico de la OMC; aunque no descarto la adopción de veladas represalias económicas o presiones políticas.
(1) incorporado al ordenamiento argentino por Ley 24.425
(2) Basaldúa Ricardo Xavier, La Organización Mundial del Comercio y la Regulación del Comercio Internacional, 1ra. Ed., Lexis Nexis, p.314)
(3) Basaldúa Ricardo Xavier, op. cit.p.317
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